Derecho Publico (página 2)

A partir de este estado de cosas, se ha venido
evolucionando cada vez más en el campo de la
responsabilidad estatal, llegándose a elaborar modernas
teorías en la actualidad, tales como la teoría del
daño especial, en donde, en un evidente desequilibrio de
las cargas públicas que implique un daño a un
particular que no hubiera estado en la obligación de
soportar, se presume el nexo causal entre el daño y el
hecho, aligerando la carga probatoria del demandante, con lo que
se facilita inmensamente el acceso a una verdadera justicia
material. En este mismo orden de ideas, la teoría del
riesgo excepcional juega un papel importante en la actualidad, ya
que, en daños producidos con ocasión de actividades
peligrosas ejercidas por el Estado, se presume también el
nexo causal entre el hecho y el daño. En la actualidad, el
Estado, como garante de derechos fundamentales, tiene una inmensa
responsabilidad de protección a los ciudadanos en los
derechos reconocidos en instrumentos internacionales, tales como
la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, o la
carta de derechos, en donde se ratifica y obliga al Estado a
tomar una actitud positiva, de hacer – además de la
negativa, no hacer – en cuanto a la protección de
los derechos humanos. Es decir, el Estado como garante de
derechos humanos es totalmente responsable de las violaciones que
se llegaren a cometer dentro de su territorio, cosa totalmente
razonable, si observamos que es el aparato estatal el encargado
de salvaguardar la vida, honra, bienes y dignidad de sus
habitantes. En Costa Rica, del bloque de constitucionalidad puede
inferirse el principio de responsabilidad de los poderes
públicos, el cual no se encuentra expresamente proclamado,
sin embargo de la relación de una serie de preceptos
constitucionales y de los valores que encarnan se puede arribar
al mismo. El articulo 9 de la Constitución Política
establece que el"(…) Gobierno de la Republica es (…)
responsable" y lo ejercen los tres poderes. En sentido estricto,
la norma establece la responsabilidad de la administración
central, sin embargo bien se aplica al resto de las
administraciones (descentralizadas institucional, territorial y
corporativa). Por su parte el numeral 11 párrafo 2, de la
Constitución Política, introduce el principio de
evaluación y rendición de cuentas para todas las
administraciones publicas, con lo cual les impone a los entes y
órganos públicos el deber de actuar de forma eficaz
y eficiente y de cumplir cabalmente con sus obligaciones
preexistentes, con la " (…) consecuente responsabilidad
personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes
(…)".

3. POTESTADES PÚBLICAS

Como resabio o herencia de la época absolutista,
se definen como aquellos poderes jurídicos, según
los cuales, el Estado puede crear, modificar y extinguir
relaciones jurídicas. Sus características
son:

1. Proceden directamente del ordenamiento
jurídico.

2. No recaen sobre ningún objeto
específico y determinado, sino que tienen un
carácter genérico, se tratan, de situaciones que
autorizan la intervención en la esfera jurídica
ajena, eventualmente con efectos desfavorables para los
destinatarios. En otros términos, la potestad se
caracteriza por proyectar efectos sobre terceros, sin tomar en
cuenta su voluntad.

Ejemplos. La potestad expropiatoria, potestad
reglamentaria, la ejecutividad de los actos administrativos, la
resolución unilateral de contratos, la ejecutoriedad de
los actos administrativos, entre otros.

• 1. Deben estar siempre reguladas y previstas
  por el ordenamiento jurídico y limitadas por los
  principios de regulación mínima, de tipicidad,
  de articulación y en general, de legalidad.

• 2. Son inalienables, intransmisibles e
  irrenunciables, dado que son indisponibles por su titular, en
  cuanto creación del ordenamiento
  jurídico.

En razón de lo anterior ningún ente u
órgano estatal puede renunciar ad- perpetuam a ejercitar
una potestad pública.

Tipología.

Se dividen en: a- Potestades soberanas y b- Potestades
públicas menores.

A) Potestades Públicas Soberanas:
comúnmente se denominan "Potestades de Imperio". Que se
pueden definir como potestades exclusivas e independientes.
Pueden ser divididas en múltiples potestades. En general,
la denominación de potestades soberanas está
reservada únicamente a tres potestades fundamentales que
se ejercitan en el Estado moderno, hay que incluir también
a la potestad constituyente. En suma se trata del poder funcional
de donde las demás potestades derivan su validez y
legitimidad.

B) Potestades Públicas Menores: por lo general,
están subordinadas a las soberanas. También las
potestades menores se subordinan entre ellas en una
relación de carácter jerárquico. Las
potestades publicas menores se manifiestan fundamentalmente en el
ámbito de la función administrativa del Estado,
distribuida entre una pluralidad de administraciones Publicas,
tanto estatales como no estatales; son también en
principio, intransmisibles, irrenunciables e
imprescriptibles.

La clasificación más importante de estas
potestades es entre las de carácter innovativo y las
conservativas.

1. Las primeras consisten en la posibilidad de crear,
modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas
concretas, como derechos, deberes, obligaciones, y normas.
Ejemplos la reglamentaria, expropiatoria, de
policía.

2. Las segundas se ordenan a conservar, tutelar,
realizar situaciones jurídicas preexistentes sin
modificarlas o extinguirlas. Ejemplos: la potestad de
certificarte, o ciertas manifestaciones de la propia potestad de
policía.

Ramas del Derecho
Público

En algunos casos se ha intentado comprender el derecho
privado precisamente, por oposición al Derecho
Público, que se ve como el conjunto de normas con las
cuales el estado determina su propia estructura organizativa,
disciplina el comportamiento de sus órganos, impone a los
ciudadanos el deber de contribuir económicamente para
sufragar los gastos necesarios para la realización de las
diversas tareas, prohíbe el cumplimiento de determinadas
acciones consideradas dañinas para la colectividad y
determina las penas para los transgresores, todo ese conjunto de
normas constituye el derecho Público en sus diversas
ramas, como el Derecho constitucional, el administrativo, el
derecho tributario, el internacional Publico, el derecho penal y
el derecho procesal. Además no debe olvidarse, de nuevas
ramas que por la especialidad de la materia a regular han logrado
su desmembramiento, del derecho común, para ser colocadas
dentro del denominado Derecho Social, como el derecho de Trabajo,
el familiar, el de arrendamientos, el agrario, el ambiental,
entre otros.

DERECHO CONSTITUCIONAL.

Concepto:

Es la derivacion del derecho Público interno que
estudia de manera sistematica, el conjunto de normas que por su
naturaleza han sido consideradas dignas de formar parte esencial
en la vida de una determinada Organizacion Politica. ( norma
anclada ). Dicha consideracion es valorativa, por parte del
llamado Poder Constituyente, que la erige sobre otras de menor
rango, supeditadas a ella. Por su parte se debe entender al Poder
Constituyente, como aquel cuerpo o asamblea soberana, organizada
por los habitantes de una sociedad, que han creado, mediante un
procedimiento preestablecido, las normas o reglas esenciales para
su convivencia. Son estas normas, las que se plasman en un
documento que recibe el nombre de Constitucion Politica o Carta
fundamental, o aun bien cristalizadas en las costumbres y en las
convicciones de un pueblo. La Constitución como ley
fundamental -lex fundamentalis- sirve de fundamento y validez del
ordenamiento jurídico de un Estado. El ordenamiento
jurídico existe conforme a la Constitución y se
encuentra sometido a ésta para la creación y
modificación de las normas que lo regulan. Una norma es
constitucional porque el ordenamiento jurídico le atribuye
una posición suprema al situarla jerárquicamente
por encima de la legislación ordinaria; sin embargo, ello
no significa que pueda prescindirse de la finalidad garantista
propia del constitucionalismo, reduciendo la Constitución
a un concepto neutral, puramente técnico y formal.
Sería contradictorio con la idea misma de la
Constitución como norma suprema a la cual debe
subordinarse el poder. Por su parte Hans Kelsen entiende por
Constitución "aquellas normas que se refieren a los
órganos superiores (Constitución en sentido
estricto) y a las relaciones de los súbditos con el poder
estatal (Constitución en sentido amplio)".

Las normas Constitucionales constituyen los siguientes
aspectos:

• A. la estructura Estatal, sus presupuestos y
  forma.

• B. la composicion y funcionamiento de los
  Organos que conforman al Estado.

• C. los principios fundamentales del regimen
  politico Estatal.

• D. el establecimiento de los derechos de los
  habitantes frente al poder Estatal, y los medios para su
  tutela o garantia efectiva.

Importancia y relevancia de la Constitución
Política.

La declaración de los Derechos del Hombre y del
ciudadano llegó a sostener, en su artículo 16, que
toda sociedad en la cual no esté asegurada la
garantía de los derechos, ni determinada la
separación de poderes no tiene Constitución. De esa
forma el paso del Estado absoluto al Estado democrático
moderno, coincide, – con la sola excepción de Inglaterra-,
con la promulgación de las primeras Constituciones
escritas, es decir, con el surgimiento de documentos
constitucionales que recogen, en su texto, los nuevos principios
democráticos del ordenamiento Estatal.

Cada Constitución presenta una doble
significación ideológica:

• 1. Liberar a los destinatarios del poder del
  control social absoluto de sus dominadores.

• 2.  Asignarles una legítima
  participación en el proceso del poder, mediante el
  sufragio.

Contenido del Derecho Constitucional

El derecho Constitucional no solo estudia normas
juridicas fundamentales, sino tambien, todos aquellos principios,
postulados y valores que surgen de ellas. De acuerdo al frances
Maurice Duverger, la denominación del Derecho
Constitucional tiene su origen en la práctica
norteamericana, luego francesa y luego generalizada, de reunir en
un texto solemne denominado Constitución las reglas de
derecho relativas a los órganos esenciales del Estado. En
un sentido amplio, el Derecho Constitucional se ocupa del
"estudio jurídico de las reglas fundamentales de la
organización política de la sociedad.

Objeto del Derecho Constitucional

Para Henry Hariou, el objeto del Derecho Constitucional
se puede definir como el encuadramiento jurídico de los
fenómenos políticos. La política es la
búsqueda de lo "bueno" o "útil" para la sociedad.
Es la determinación del "bien común. Según
el jurista italiano Biscaretti Di Ruffia , el Derecho
Constitucional estudia "el Estado más en su aspecto
institucional que en su vertiente puramente normativa
examinándolo en la compleja y variada estructura de sus
instituciones, en su perfeccionamiento diario, en su concreta y
continua actividad, y no sólo limitándose a la mera
exégesis de los textos, a la simple interpretación
de las normas jurídicas particulares, sin preocuparse de
la vida que hierve activamente en torno al jurista".

Clasificaciones de Constituciones
Politicas:

Por la forma: Constituciones Politicas escritas y no
escritas. Las Constituciones escritas, tienen su origen en el ivs
scriptvm del derecho romano. Consisten en la recopilacion en un
solo documento o texto, de todas las normas basicas o
fundamentales de la organizacion Estatal. Distinto ocurre con las
no escritas o no codificadas, como es el caso Ingles, donde no
existe un documento único que codifique la forma en que
sus instituciones políticas funcionan y promulgan los
derechos y deberes básicos de sus ciudadanos. No obstante
el Reino Unido tiene ciertos documentos constitucionales
importantes como la Carta Magna, (1215), que protege los derechos
de la comunidad frente a la Corona; la Declaración de los
Derechos Fundamentales (1689), que amplía los poderes del
Parlamento haciendo impracticable que el Soberano ignore los
deseos del gobierno; y el Acta de la Reforma (1832), que modifica
el sistema de representación parlamentaria. El derecho
común ( common law ) nunca ha sido definido con
precisión – éste deriva de precedentes legales o la
costumbre y es interpretado por los jueces en los casos
presentados ante los tribunales. Las convenciones son normas y
prácticas que no se pueden hacer cumplir legalmente, pero
son consideradas indispensables para la labor del gobierno.
Muchas convenciones derivan de eventos históricos a
través de los cuales el sistema de gobierno
británico ha evolucionado. Una convención
señala que los ministros son responsables y deben
responder por lo que pasa en sus ministerios. La
constitución puede ser alterada por un Acta del
Parlamento, o por un acuerdo general para enmendar una
convención.

Por su contenido: Constituciones Politicas Reales y no
reales ( formal u hoja de papel. Para Ferdinal Lasalle hay dos
tipos de Constituciones: la real y la formal La primera es
efectiva porque corresponde a la expresión de los factores
reales de poder o fuerzas vivas de una sociedad y la otra,
únicamente es una hoja de papel, no representativa del
sentir popular. Si bien, no existe una Constitución que en
rigor sea perfectamente real, lo ideal es que mantengan vigencia
en sus principios esenciales.

Por su sistema de reforma: Constituciones Rigidas o
flexibles. Es rigida cuando, el Poder Constituyente ha dispuesto,
que no puede modificarse mediante procesos ordinarios o
incorporan procesos que dificultan su modificación. Con
ello se pretende la supremacía, de la norma
constitucional, aunque no permite adaptarla a los cambios o
epocas, creando con esto tensiones sociales o jurídicas.
Agregandose a este concepto, el termino de normas petreas (de
piedra), que no se pueden modificar,( salvo por un golpe de
Estado ) ejemplo de ellas, lo es la Constitucion Politica
Italiana. Por su parte es flexible, aquella que ha sido creada
sin que se requieran mecanismos ni procedimientos complicados ni
prolongados, sino que su modificacion se puede lograr mediante
los procedimientos y métodos ordinarios correspondientes a
una ley común. La ley constitucional, de esta manera, es
fácilmente modificable o sustituible, como ejemplo de
flexibilidad constitucional se cita la Constitución del
Reino Unido, la cual no es un conjunto codificado, sino que es un
conjunto de diversas leyes constitucionales formuladas en
distintas épocas.

Otras clasificaciones según la doctrina: Para el
jurista italiano Biscaretti Di Ruffia se debe distingir entre
Constitución sustancial u objetiva y constitución
formal, por lo tanto: En un primer sentido, puede definirse como
sustancial, el término que pretende indicar, el conjunto
de normas jurídicas fundamentales, escritas o no escritas,
que establecen la estructura esencial del Estado. Por tanto todos
los Estados tienen una Constitución en sentido sustancial,
ya que inclusive en aquellos como la Gran Bretaña, donde
las normas escritas subsistentes en la materia son muy escasas e
inorgánicas, pueden agruparse en este sentido un cierto
número de preceptos legislativos, reglamentarios y
consuetudinarios, idóneos para trazar el ordenamiento
esencial del Estado. Segundo, el significado de
Constitución entendida en sentido formal, en cuanto con
ella se pretende designar sólo todas las normas
jurídicas diversas de las legislativas ordinarias, a causa
de su procedimiento de elaboración más
difícil, más solemne y más
amplia.

Por su parte el autor Aleman Otto Kahn Freud, la
Constitución en sentido material alude al conjunto de
normas cuyo objeto es la organización del Estado, los
poderes de sus órganos, las relaciones de éstos
entre sí y sus relaciones con los ciudadanos, es decir,
las normas que regulan la creación de normas por los
órganos superiores del Estado. En sentido formal se
refiere a la Constitución escrita, a los textos que se
diferencian de las restantes leyes por su nombre y, en su caso,
porque su aprobación y reforma están sujetos a
especiales requisitos. En base a esta distinción es
posible hablar de normas solo formalmente constitucionales porque
están incluidas en la Constitución escrita y solo
materialmente constitucionales cuando no estando en la
Constitución su objeto son los órganos superiores
del Estado. Por ultimo Karl Loewenstein, considera que cada
sociedad, independiente de su estructura social, posee ciertas
convicciones y formas compartidas que constituyen, en el sentido
Aristotélico de politeia, su Constitución.
El telos de toda Constitución es la
creación de instituciones para limitar y controlar el
poder. "La clasificación de un sistema político
como democrático constitucional depende de la existencia o
carencia de instituciones efectivas por medio de las cuales el
ejercicio del poder público esté distribuido entre
los detentadores del poder, y por medio de las cuales los
detentadores del poder estén sometidos al control de los
destinatarios del poder, constituidos en detentadores supremos
del poder

Principios Constitucionales

1. Institucionales. Son aquellos de carácter
político- ideológico, y expresan la decisión
política fundamental sobre todo el ordenamiento
jurídico. Se citan: la continuidad del ordenamiento
jurídico, el pluralismo político, la
responsabilidad estatal, el principio de igual, la
separación de poderes.

2. Derivables de la interrelación de
varias normas constitucionales. Por ejemplo, la libertad para
contratar, no es un derecho expresamente indicado en el texto
constitucional, sin embargo se puede inferir de la
relación de los numerales 28, 45 y 46.

Funciones de la Constitucion Politica

Estas se pueden enumerar:

1. Orden.

2. Estabilidad.

3. Regulacion minima de la conducta del sujeto
privado.

4. Promocion de la unidad.

5. Limitacion al poder Estatal juridicamente.

6. Garantia y tutela de las libertades de los
particulares.

7. Organizacion del Estado.

8. Establecimiento de los principios y postulados, tanto
expresos como derivados en su interpretacion.

.La Constitucion como orden juridico.

La constitución es más que la norma
suprema del ordenamiento. Se trata, más bien, de un cuerpo
de normas que a su vez enuncia normas, principios y
valores.

La Constitución es la que define el sistema de
las fuentes del Derecho dentro de un Ordenamiento, estableciendo
cuales son los órganos y procedimientos para innovar el
orden jurídico preexistente. Esta súper legalidad
deriva del hecho de haber sido dictada por el Poder
Constituyente. Fundamento jurídico- político del
Estado democrático. Las demás normas, en cambio,
son producto de los Poderes constituidos y, en consecuencia se
encuentran subordinados a la Constitución.

La constitución en cuanto dotada de valor
normativo se impone tanto a los poderes públicos como a
las particulares. En otros términos, el Derecho de la
Constitución es vinculante erga omnes.

Su jerarquía normativa está garantizada
por distintos mecanismos de control de constitucionalidad
existentes, tales como la acción de inconstitucionalidad,
los recursos de amparo y habeas corpus, las consultas
legislativas y judiciales. De forma que en caso de conflicto
entre una norma de inferior rango y la Constitución, debe
decidirse a favor de esta ultima.

Las normas contenidas en la Constitución en
virtud del – Poder Constituyente-, sus principios y valores, no
deben ser vistos como adagios gastados por el tiempo, o un pliego
de buenos consejos, sino que sus disposiciones sustantivas, deben
ser observadas, y acatadas tanto por el Estado y sus
Instituciones, como por los particulares, tal y como fue dicho.
Lo contrario seria restarle eficacia a sus disposiciones,
convirtiéndola, en un mero catalogo sin vinculación
alguna.

Los Valores Constitucionales.

Son verdaderas normas que precisan fines establecidos
por el Constituyente o que se derivan del espíritu de la
propia Constitución. Para algunos, el papel de los valores
debe ser únicamente interpretativo o integrador. Ejemplos
de estos valores son la justicia, la igualdad, los valores del
Estado de Derecho, que frente a los del Estado Social de Derecho
no son los mismos. Lo cierto es que debe evitarse el excesivo
activismo judicial, que puede desembocar en una labor de
creación de valores por los jueces y no de descubrimiento
de ellos. Lo que implicaría una clara suplantación
del Poder Constituyente por los juzgadores.

Mutación Constitucional

Se trata de aquel fenómeno tras el cual se
produce un cambio de aplicación de las normas
Constitucionales, de forma tal que la letra del texto permanece
inmodificable, sin embargo se le va atribuyendo poco a poco un
sentido distinto del que se les habían atribuido
originalmente, por el ejemplo el concepto moral u orden
público, del numeral 28 de la Constitución Politica
de Costa Rcia.

Como causas de este fenómeno se enuncian entre
otras:

1. El paso normal del tiempo.

2. Las praxis de los Órganos
Estatales.

3. Cuando el texto adquiere otro sentido por la
consecuente emanación de normas legislativas que la
contrarían. Por ejemplo al dar mayor injerencia al Poder
ejecutivo, cuando el espíritu del Constituyente fue
más bien disminuir su relevancia.

4. Fallos de los Tribunales Superiores.

Estas últimas causas son denominadas por los
franceses Fraude a la Constitución. De modo que para
evitarlos, en la interpretación Constitucional, se debe
tomar en cuenta la realidad política y social del Estado y
el país en general. Una interpretación
estrictamente jurídica de ella puede interferir en el
necesario juego político que se le garantiza a los
Órganos fundamentales del Estado.

DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Publico
interno, que regula a las Administraciones Publicas. Modernamente
surge a partir del movimiento revolucionario Frances de 1789,
perfilándose como el Derecho cuyas normas limitan
específicamente el poder del Estado en el ejercicio de su
función o tarea administrativa. Dicha función
consiste en la actividad permanente, concreta y práctica
que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades
del grupo social y de los individuos que integran un
Estado.

En un inicio se considero, al Poder Ejecutivo, como el
Organo del Estado encargado de la realización de esta
función, no obstante modernamente se acepta, la
posibilidad de que de forma secundaria o excepcional el Organo
legislativo, y judicial, puedan desarrollar, dicha función
administrativa. Lo anterior se contrapone a la clásica
teoría de la separación de poderes, de Montesquieu,
donde dicha situación era impensable. En efecto, esta
teoría constituye un alegato contra la
concentración del poder en favor de los derechos
individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la
separación entre los Órganos Ejecutivo y
Legislativo. La doctrina parte del reconocimiento de que todo
órgano que ejerce el poder tiende naturalmente a abusar de
él, por lo cual se hace necesaria instaurar un sistema de
frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de
porciones de poder estatal (que siempre es único) a
diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y judicial),
suponiendo que el equilibrio resultante, debe asegurar
naturalmente la libertad del hombre.

Se concluye que la Función Administrativa del
Estado, (o actividad administrativa del Estado), puede definirse
como aquella encargada, de la satisfacción de las
"necesidades" colectivas o de interés públicos,
satisfaciendo las exigencias tanto de la comunidad como de los
individuos que la integran. De este modo, es una función
dirigida a la satisfacción de las necesidades colectivas,
de manera directa e inmediata. Es decir aquella dirigida a la
ejecución de las políticas diseñadas por el
Estado (y no solo por el poder ejecutivo) para el cumplimiento de
sus fines, ejemplo de dicha tarea serian: la prestación de
servicios públicos, de salud, educación, vivienda,
la construcción de infraestructura, el nombramiento y
remoción de funcionarios públicos, la
contratación de suministros y equipos tecnológicos,
para equipar las distintas oficinas estatales, etc.

Concepto de Derecho Administrativo.

No existe un concepto absoluto, así se mencionan
los siguientes según los indicados autores:

"Es el derecho de la Administración Publica".
(García de Enterría).

"Es la parte del derecho público que regula en
forma especial la actividad del Poder Ejecutivo y la interna de
los otros dos Poderes concebidos como empresas". (Ortiz
Ortiz).

"Es el conjunto de normas y principios que regulan y
rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: La
administración. Por ello, podemos decir que el derecho
administrativo es el régimen jurídico de la
función administrativa" (…) Roberto
Dromi.

Otras definiciones: Es el derecho de la
administración Pública que regula la
organización, estructura, funcionamiento y relaciones
jurídicas de la administración, con ella misma y de
ésta con el administrado.

Es la parte del ordenamiento jurídico que regula
a la Administración Pública como sujeto de derecho
(persona jurídica).

Naturaleza Juridica del Derecho
Administrativo

El derecho Administrativo es un derecho de natutaleza
estatutaria, es decir, " un microcosmos juridico, que tiende a
cubrir todas las posibles zonas en que se mueven las
Administraciones Publicas (…)" Garcia de Enterria.

Contenido del Derecho Administrativo:

1. Organizacion Administrativa. La regulacion de toda
actividad supone la del ente encargado de desarrollarla. El ente
se compone, a su vez, de órganos, cada uno encargado de
una atribucion especial.

Las normas sobre organización pública
pueden ser internas o externas. Son internas cuando tienen por
destinatario a los órganos componentes del sujeto
organizado, sin repercucion sobre el administrado. Por su parte
son externas las que define ante terceros la división del
trabajo y la distribucion de cometidos entre las diversas
oficinas u órganos, para garantizar al administrado un
orden determinado y previsible en la administracion
pública. Su violacion origina el vicio de incompetencia y
acarrea la invalidez del acto.

2. La acción Administrativa. La titularidad de
competencias implica el deber de ejercerlas en beneficio de la
comunidad. De modo, que toda organización tiene por
necesaria consecuencia un regimén de la actividad a que
están sometidos los órganos.

3. Las relaciones con el administrado. De la actividad
nacen los efectos juridicos. Estos consisten en derechos u
obligaciones de los administrados para con la Administracion
Pública, de cuyo ejercicio o cumplimiento depende la
satisfaccion final de las necesidades o cometidos
públicos. Desde el punto de vista del efecto y fin que
tienen sobre el administrado, la actividad estatal se divide en
tres grandes formas: La policia (actividad de control y
coacción), el fomento (actividad de estimulo de la
iniciativa privada) y el servicio público (actividad de
prestación sustitutiva de la particular).

Autonomía del Derecho
Administrativo.

El Derecho Administrativo es autónomo porque
cumple con los requsitos que este concepto implica. En efecto,
regula la actividad llamada administración, que se expresa
a través de actos y contratos muy distintos de los que son
propios de otras funciones del Estado, y sobretodo, está
inspirado en la prevalencia del interés público
sobre el del particular.

Asi otorga al Estado derechos y obligaciones frente al
individuo distintos de los que se dan entre particulares de
acuerdo con el Código Civil y el de Comercio.

Caracteristicas del Derecho
Administrativo.

1. Rama del Derecho Público. Por cuanto regula un
sector de la actividad estatal y de los entes no estatales que
actúan en ejercicio de la función administrativa.
De hecho se afirma que el Derecho Administrativo es el Derecho
Público interno del Estado por excelencia.

2. Es un Derecho autónomo. Ya que no necesita
acudir en principio al derecho común, en el supuesto de
existir lagunas para resolver un asunto. De modo que cuenta con
sus propias normas y principios.

3. Es un Derecho exorbitante. Por cuanto regula una
serie de privilegios que caracterizan a la Administracion
Pública frente al administrado. Se citan los siguientes
ejemplos: El agotamiento de la via administrativa en los casos en
que procede, la tecnica de la autotutela, la presuncion de
valides de los actos tomados por la Administracion Publica (
llamados actos administrativos), salvo prueba en contrario, la
ejecutividad y ejutoriedad de los actos administrativos ( el
Primero se refiere a la cualidad del acto para obligar su
observancia, y el segundo a la posibilidad de hacer efectivos por
sí misma, los actos tomados, sin requerir acudir a los
Tribunales de Justicia, salvo disposicion en contrario, como
serian los actos suspendidos o sujetos a comunicación o
aprobación, así como aquellos evidentes de nulidad
absoluta.).

4. Es un derecho que exige mayor preponderancia a la
sujeción del bloque de legalidad por parte de la
Administración Pública, como control ante el
posible abuso de sus potestades, en perjuicio de los derechos e
intereses legitimos de los administrados (privilegios de menos,
como el deber de observar la ley para efectos de
contratación y la observancia de un procedimiento para la
formación de sus actos).

5. Es un derecho de equilibrio. Esta caracteristica en
relación con la anterior, se refiere a que él
derecho administrativo busca la compatibilidad entre las
potestades públicas y los derechos de los administrados
(privilegios- garantias).

6. Es un derecho jurisprudencial. Los jueces deben
observar no sólo las normas jurídicas, sino la
constante evolución social, por lo que sus fallos se deben
adaptar a las diversas situaciones que exige el día a
día.

7. Es un derecho ubicuo. Es decir se trata de una
disciplina presente en casi todas las actividades
humanas.

El ordenamiento jurídico
Administrativo

Este está compuesto por todas las normas de
distinta jerarquía que se refieren a la regulación
del ejercicio de la función Administrativa. En Costa Rica,
se encuentran disgregadas, es decir, no existe un texto que las
aglutine, por ende se dice que se trata de normas sectoriales. No
obstante de forma general se puede mencionar a nivel legal la Ley
General de la Administracion Publica, (LGAP) como normativa
aplicable en ausencia de leyes especiales. Conforme a está
ley en su ordinal 6, el ordenamiento jurídico
administrativo esta formado por las siguientes fuentes
(escritas): (…)

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la
Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de
ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las
leyes y los de los otros Supremos Poderes en la materia de su
competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los
estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;
y

f) Las demás normas subordinadas a los
reglamentos, centrales y descentralizadas. ( …)

Mientras tanto el numeral 7 enumera las fuentes no
escritas del ordenamiento en comentario, y dispone que las normas
no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los
principios generales de derecho- servirán para
interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación
del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma
que interpretan, integran o delimitan. Cuando se trate de suplir
la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que
regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.
Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de
grado inferior. Igualmente, en temas como la integracion e
interpretación, la ley indicada dispone en sus numerales
8, 9 y 10, que el ordenamiento administrativo se entenderá
integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar
un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y
la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del
individuo. Si bien el orden jurídico administrativo es
independiente de otras ramas del derecho, en el caso de que no
haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se
aplicará el derecho privado y sus principios. Ante lagunas
se aplicará, por su orden, la jurisprudencia, los
principios generales del derecho público, la costumbre y
el derecho privado y sus principios.

Interpretación de la norma administrativa
Está deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se
dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del
particular. Y deberá interpretarse e integrarse tomando en
cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la
conducta y hechos a que se refiere.

La Ley General de la Administracion Publica, siguiendo a
Brewer Carias, regula cuatro aspectos fundamentales:

En primer lugar, los Principios Generales de la
Organización Administrativa y que se refieren a la
estructura orgánica de la Administración del
Estado; al funcionamiento de los órganos colegiados; a la
competencia y en particular a sus derivaciones (
delegación, avocación, desconcentración; a
las relaciones orgánicas; y a los Funcionarios
Públicos.

En segundo lugar, regula la teoría de los actos
administrativos, con normas sobre sus elementos, su eficacia,
ejecutividad, revocación y precisiones sobre las Nulidades
de los mismos. En tercer lugar, regula la responsabilidad
administrativa, tanto de la Administracion Publica como de los
Funcionarios Y en cuarto lugar, regula el procedimiento, en todos
sus aspectos. (…)

La Ley General de la Administración
Pública. Veinte primeros artículos.

Cabe recordar que el presente trabajo tiene un caracter
introductorio, por ende, no es posible agotar todos los aspectos
contenidos en la LGAP, los cuales serán tratados en su
oportunidad. Lo que sí resulta apropiado para el autor es
la exposición, aunque de forma breve, de al menos de los
primeros veinte artículos de la LGAP, los cuales conforman
los Principios Generales, y en ellos, tres aspectos
fundamentales: El principio de legalidad; las fuentes del Derecho
Administrativo, y la Actividad Administrativa. Asi:

Artículo 1. Se refiere a la constitución
de la Administración Pública, la cual estará
conformada por el Estado y demás entes públicos.
Además le confiere a cada uno personalidad jurídica
y capacidad de derecho público y privado. Este
artículo induce a confusión, por cuanto, en verdad
debe entenderse que la Administración Publica
estará constituida por la "Administración del
Estado" o Administración Central, así como por la
Administración Descentralizada, constituida por otros
entes públicos con personalidad jurídica propia,
distinta de la del Estado. Además que omite indicar que es
en ejercicio de la Función Administrativa.

Artículo 2. Trata de la aplicación de la
ley general a la actividad del Estado, salvo que existan leyes
especiales, en cuyo caso estas prevalecen. Lo especial sobre lo
general.

No se aplicarán al Estado Central, las normas
especiales que regulan a los entes públicos, salvo que por
la naturaleza de la situación sea necesario. En resumen se
trata del principio según el cual la norma especial
prevalece sobre la general, pero no a la inversa. Por otro lado
debe aclararse que no se trata "de la actividad del Estado, sino
la actividad administrativa del Estado.

Artículo 3. Define al Derecho Público como
aquel que regula la organización y actividad de los entes
públicos, mientras que el Derecho Privado se aplicara en
aquellas actividades de los citados entes, cuando en virtud de su
giro, pueden estimarse como empresas mercantiles o industriales.
Por ejemplo las actividades en los bancos estatales o del
fanal.

Artículo 4. Señala los principios
generales del servicio público. Estos son: continuidad,
eficiencia, adaptación e igualdad.

Artículo 5. Establece que la aplicación de
los principios fundamentales del servicio público, en la
actividad de los entes públicos, no podrá alterar
el contenido de sus contratos ni violar derechos adquiridos,
salvo en casos de urgente necesidad, en donde el ente
público deberá responder por los daños y
perjuicios causados con el cambio o alteración.

Artículos 6, 7, 8. Enuncia el marco
jurídico de la jerarquía normativa en cuanto a las
fuentes escritas del ordenamiento jurídico administrativo.
Tal y como fue visto

Artículos 9. Se dice que el derecho
administrativo es un derecho arrogante por cuanto no requiere de
otras normas, principios o institutos más que los suyos
propios, dándole al derecho privado y sus principios un
carácter meramente residual.

Ante lagunas legales, en este numeral se establece el
orden de la aplicación de la normativa no escrita teniendo
así la jurisprudencia, los principios generales del
derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus
principios.

Artículo 10. Trata de la interpretación de
las normas administrativas, la cual deberá realizarse
buscando garantizar el fin público al que se dirige la
disposición, siempre dentro del respeto a los derechos e
intereses del particular.

En cuanto a la forma de interpretarse o integrarse se
deben tener en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza,
valor de la conducta y hechos a que se refiere.

Artículo 11. Regula el principio rector del
derecho público y por ende del derecho administrativo. Se
trata del principio del bloque de legalidad, el cual dispone, que
la administración pública actuara sometida al
ordenamiento jurídico y solo podrá realizar
aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento jurídico. El bloque de
legalidad puede verse desde dos puntos de vista, el supra citado
que es el positivo, y el negativo, que sería cuando
expresamente se le prohíbe a la administración
actuar de forma determinada, porque ante este caso se
estaría ante un abuso o desvió de poder, siendo
perfectamente factible que se le exija la responsabilidad
correspondiente.

Asimismo el articulo en comentario, establece otro
principio derivado del bloque de legalidad, y es el de la
regulación mínima de la conducta administrativa,
que estipula que la norma prevalece sobre el acto, el cual debe
estar regulado en los elementos del sujeto, forma, fin y
alternativamente el motivo o el contenido, pero nunca ambos a la
vez, salvo en los casos de Urgencia Administrativa.

Artículo 12. Se refiere al servicio
público implícito, el cual se entiende permitido,
cuando este indicado el sujeto, que es él quien y el fin
que es él para que del mismo.

Artículo 13. Aquí tenemos otro principio
importante del derecho a administrativo, cual es el principio de
inderogabilidad singular del reglamento o de la norma.
Según este postulado, la administración se
encuentra obligada a todas las normas escritas o no, y al derecho
privado que es supletorio, y no podrá derogarlas o
desaplicarlas para casos concretos, pues de lo contrario se
violaría el principio de igualdad.

Artículo 14. Regula las relaciones que pueden
darse entre la administración y los administrados, en
virtud de actos autorizados implícitamente por los
principios generales del derecho. El juez siempre podrá
ejercer el control de legalidad en este tipo de
relaciones.

Artículo 15. Frente al principio del bloque de
legalidad, se llega a la conclusión de que no es posible
regular todas y cada una de las conductas administrativas; ante
ello surgen las llamadas potestades discrecionales. Estas
potestades, desde un punto de vista macro, pueden entenderse como
todas las posibilidades igualmente validas que tiene la
administración para escoger la alternativa que satisfaga
el interés público. Antes de la reforma del numeral
49 de la constitución política en 1963, el juez
contencioso no podía entrar a conocer aquellas conductas
originadas por la discrecionalidad administrativa.

Luego de la reforma, esto sí es posible, y en
igual sentido dispone el artículo 15 inciso 2 de la
L.G.A.P., que el juez ejercerá el control de legalidad
sobre los aspectos reglados del acto discrecional, a saber: el
sujeto, la forma y el fin, alternativamente el motivo o
contenido, lo anterior sin perjuicio de lo supra
indicado.

Artículos 16 y 17. Se refieren a los
límites de la discrecionalidad. Se dispone que en
ningún caso podrán dictarse actos contrarios a las
reglas mínimas de la ciencia, la técnica, la
razonabilidad, y la lógica, así como contra los
principios elementales de justicia y los derechos del particular
frente a la administración.

Con ello se concluye, que las potestades discrecionales
no son absolutas o arbitrarias.

Artículo 18. Desarrolla el principio de libertad
o de la autonomía de la voluntad. Los sujetos de derecho
privado, podemos realizar todas aquellas conductas para alcanzar
fines propuestos, siempre que tales actos no estén
expresamente prohibidos por el ordenamiento jurídico, no
sean contrarios a la moral, al orden público, a las buenas
costumbres y no afecten los derechos de terceros.

Artículo 19. Hace referencia al principio de
reserva legal. Según este postulado, existen ciertas
materias que solo pueden ser reguladas por la ley o norma de
rango superior, negándole al reglamento tal virtud. Estas
materias son aquellas sobre derechos fundamentales, el
establecimiento de los delitos y las penas, así como la
creación, modificación o supresión de
tributos. Esto sin perjuicio de que reglamentos ejecutivos
vengan, por si permitirlo el ordenamiento, a desarrollar,
explicar o ampliar disposiciones apenas enunciadas en las leyes.
Siempre y cuando con ello no se supere el ámbito demarcado
por la ley.

Artículo 20. Se establece otro principio
importante, el de la plenitud de ley. En virtud de este principio
no puede dejar de aplicarse una ley, por el simple hecho de que
la misma no tenga un reglamento ejecutivo.

Por el contrario ante tal omisión, debe suplirse
según lo establece el bloque de legalidad, es decir,
haciendo uso de las fuentes no escritas del
ordenamiento.

La Administración
Pública.

Es el sujeto regulado por el Derecho Administrativo.
Juridicamente, se define desde dos perspectivas: Subjetivamente y
objetivamente. Subjetivamente sería el sujeto
orgánicamente considerado, en cuyo caso se refiere al
Poder Ejecutivo y todos los órganos estructurados
jerárquicamente a él. Objetivamente, es toda la
actividad realizada tanto por los entes como por los
órganos. Con base en el criterio objetivo, se estima que
la Administracion es la actividad práctica que despliega
el Estado, a través de sus órganos para atender
inmediatamente los intereses públicos como propios, sin
importar el sujeto que los realice.

Pluralidad o multiplicidad de Administraciones
Públicas.

Hasta ahora se ha hablado de Administración
Pública en singular, no obstante se debe precisar, que en
realidad existe una pluralidad de Administraciones
Públicas, titulares todas ellas de relaciones
jurídico – administrativas. Lo que permite citar al
menos, los conceptos de: Administración Pública
Central ( Ente Publico Mayor ) y la Descentralizada, ( ente
Publico Menor ) siendo que esta última se divide
en:

1. Administración Local

2. Administración Institucional.

3. Administración Corporativa.

La descentralización
Administrativa.

En este modelo se pretende evitar la congestión y
colapso de la Administración Central o Estado, y
así agilizar el aparato o maquinaria administrativa. De
modo que se transfiere definitivamente la titularidad y ejercicio
de algunas competencias específicas y exclusivas u otros
entes denominados menores. Sin que exista entre el ente Mayor y
el menor una relación jerárquica administrativa,
sino, mas bien otra figura llamada tutela administrativa o
dirección intersubjetiva.

Características de la descentralización
administrativa

1. Personalidad jurídica especial. Es decir es un
centro de atribución de derechos y deberes en forma
independiente.

2. Patrimonio propio o autonomía financiera. En
razón de gozar de personalidad jurídica, goza
igualmente de autonomía patrimonial y de gestión.
Lo que le permite realizar todos los actos y contratos
necesarios.

3. La atribución de una competencia exclusiva o
privativa y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el
ente mayor o Estado, no puede invadir su esfera de competencia.
No obstante es posible que ocurra la figura de la
recentralización, según la cual el Estado Central
absorbe o atrae competencia que tenia el ente menor, por medio de
un proceso constitucional o legal.

En términos generales la descentralización
administrativa puede ser definida como la transferencia
intersubjetiva y definitiva de la titularidad y el ejercicio de
competencias específicas y exclusivas.

La Auto tutela.

Los entes menores no son soberanos, por cuanto, el
único que tiene soberanía en el concierto
internacional es el Estado (Ente Mayor). Si bien los entes
públicos menores ejercen ciertas potestades de imperio, y
persiguen ciertos fines públicos, se encuentran
controlados o tutelados por el Ente Mayor, mediante potestades de
dirección, programación o
planificación.

Manifestaciones de las Administraciones
Públicas.

1. Formal. Esta actividad está referida a la que
se desarrolla por escrito y a través del cauce de un
procedimiento administrativo previo, que finaliza con el dictado
del acto final. ( acto administrativo) Precisamente, el
carácter escrito y el procedimiento previo son los
factores que determinan la formalidad de la actividad.

2. Material. Por su parte, la manifestación
material u operaciones técnicas, son hechos juridicos de
las administraciones públicas, en cuanto tienen una
eficacia directa e inmediata en la esfera del administrado. A su
vez se dividen en:

A. Actuaciones materiales legítimas. Como la
coacción directa, coacción anómala,
prestación de servicios públicos y la
preparación y ejecución de actos
administrativos.

B. Actuaciones materiales ilegítimas. Ejemplo de
estas serian: Las vias de hecho o coacción
ilegítima, y la responsabildiad administrativa por
funcionamiento anormal o normal de los servicios
públicos.

Teoria del Acto Administrativo. Manifestación
Formal.

Concepto de Acto Administrativo. El acto
administrativo se define como " una manifestación
unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y
emanada normalmente de la Administración en uso de su
potestad de imperio " (Ortiz Ortiz Eduardo).Otro concepto es
aquel que lo define como una declaración unilateral de
decisión, conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio
de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos concretos o generales, de alcance normativo o
no, en forma directa o inmediata

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el
acto administrativo tiene cuatro características
esenciales:

a) Es una declaración o
manifestación:

– de decisión (una orden, un permiso, una
autorización, o una sanción);

– de conocimiento (certificaciones de nacimiento,
matrimonio, defunción, inscripciones de actos en los
Registros Públicos que integran el Registro
Nacional);

– o de juicio (certificado de salud e
higiene).

b) Es unilateral, su emanación y contenido no
dependen de la cooperación del destinatario del
acto.

c) Es realizado en el ejercicio de la función
administrativa.

d) Es dirigido a producir un efecto jurídico,
crea derechos y obligaciones tanto para la Administración
Pública como para el administrado.

Elementos del Acto Administrativo.

La doctrina ha establecido que los elementos del acto
administrativo esenciales para lograr su validez y eficacia, son
distinguidos entre formales y materiales.

1. Formales. Se trata del procedimiento, la forma de la
manifestación y la competencia, que es la titularidad
misma del poder.

2. Materiales son los que condicionan la
realización del fin del acto y no meramente la del acto en
sí. Son los elementos que adecuan la conducta
administrativa a la necesidad que satisface y determina lo que la
Administración manda, autoriza o prohíbe. Se trata
del motivo, del contenido y del fin mismo "(Ortiz Ortiz
Eduardo).

El sujeto es el autor del acto, con competencia,
regularidad en la investidura y legitimación. De modo que
el acto "deberá dictarse por el órgano competente y
por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo,
previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales
previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el
ejercicio de la competencia " (ordinal 129 de la Ley General de
la Administración Pública).

El procedimiento son los trámites, y formalidades
fijadas para dictar o emitir la manifestación de voluntad
libre y consciente, es el iter procedimental que garantiza el
debido proceso y el derecho de defensa (Jinesta Lobo Ernesto. Es
en la Ley General de la Administración Pública
donde se regula este elementos, destacando tres tipos: El
procedimiento ordinario ( 308 ), el sumario (326 ), y el especial
(artículo 366 ).

La forma debe expresarse por escrito, salvo que la
naturaleza del acto o las circunstancias exijan formas diversas,
en cuyo caso será verbal u oral, por signos,
tácitos, implícitos o presuntos. De ser escrito
indicará el órgano agente, derecho aplicable,
disposición, fecha, firma y cargo del suscriptor (numeral
134).

El motivo es la razón del dictado del acto, "son
los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas
(derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible la
emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la
Administración Pública entiende sostener la
legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste " (Jinesta
Lobo Ernesto. ). El motivo debe ser legítimo, es la
razón por la cual se dicta el acto, existir y ser
proporcionado al contenido (numeral 133 i), es el presupuesto
fáctico y jurídico que provoca la
necesidad.

El contenido debe ser lícito, posible, claro y
preciso, y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho aunque
no hayan sido debatidas por las partes interesadas, ser
proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo
(artículo 132 ). Es lo que "el acto administrativo
declara, dispone, ordena, certifica y suele expresarse en la
parte dispositiva de las resoluciones administrativas ",
determina el modo de satisfacer el fin (Jinesta Lobo Ernesto.). "
Se identifica con el objeto del acto, y en razón de
él un acto administrativo se diferencia sustancialmente de
otro. Por consiguiente, entendemos por contenido y objeto del
acto administrativo el efecto práctico que con dicho acto
se pretende obtener (…)". (Garrido Falla Fernando.).

El fin es el " resultado metajurídico y objetivo
último que persigue el acto administrativo en
relación con el motivo " (Jinesta Lobo Ernesto. ), tal y
como lo expresa el numeral 131. En razón de lo expuesto,
el acto administrativo debe ser válido, adecuándose
sustancialmente con el ordenamiento jurídico (numeral
128), debiendo "dictarse por el órgano competente y por el
servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo
cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos
al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de
la competencia " (numeral 129). Además, debe tener la
condición de eficacia, o capacidad actual para producir
los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento
jurídico, adecuándose a las condiciones y
requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para
que produzca los efectos programados.

Clasificación del Acto Administrativo,
según la Ley General de la Administracion
Pública.

"Artículo 120.

1. Para los efectos de clasificación y valor, los
actos de la Administración se clasifican en actos externos
e internos, según que vayan destinados o no al
administrado; y en concretos y generales, según que vayan
destinados o no a un sujeto identificado.

2. El acto concreto estará sometido en todo caso
al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada
en los artículos 126 y 127."

El acto externo es el que repercute en la esfera
patrimonial o extrapatrimonial de los administrados, al
representar la aplicación específica de una
potestad de imperio, por lo que tienen valor y efecto ante el
ordenamiento jurídico administrativo.

Los actos administrativos internos, en
contraposición, no tienen esa proyección externa,
toda vez, que sus efectos se producen y agotan a nivel
interorgánico, esto es, en el seno de una
organización administrativa, entre un órgano y
otro.

En los ordinales 120 y 121 del texto legal supracitado
los actos externos se subdividen en generales que incluye las
subcategorías del decreto puro y simple y el decreto de
alcance normativo (reglamento o decreto reglamentario) y los
concretos que comprende las singulares manifestaciones
denominadas acuerdos y resoluciones.

En cuanto a los actos administrativos internos, las
circulares son un caso típico de acto administrativo
interno de alcance general, puesto que, de ordinario son dictadas
por los órganos de dirección y están
destinadas a una pluralidad indeterminada de funcionarios
públicos de la organización. Tal y como lo
prescribe el artículo 122, párrafo 1°, LGAP
"Los actos internos carecerán de valor ante el
ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero
no en su beneficio". De su parte, el numeral 125, párrafo
1°, del cuerpo normativo citado, al regular la forma en que
adquieren eficacia las circulares, indica que deben ser expuestas
en las vitrinas o murales del respectivo órgano o ente por
un plazo mínimo de un mes e incluidas en un prontuario o
repertorio de libre acceso para los funcionarios y administrados.
La circular interna no puede establecer requisitos, condiciones,
trámites o cargas que no están establecidas en la
ley (artículo 124 LGAP), primero por tratarse de actos
administrativos internos que carecen de validez ante el
ordenamiento jurídico, segundo por cuanto no son
publicadas en el Diario Oficial para que todos los administrados
y usuarios de los servicios públicos se impongan de su
contenido y tercero por que su función no es la de
reglamentar las leyes, dado que, este último aspecto le
está librado, en exclusiva y por reserva constitucional
expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de
la Constitución Política) a través de los
reglamentos ejecutivos, los cuales, en todo, caso no pueden
establecer requisitos, condiciones o exigencias no contenidas en
la ley,

Por su parte el artículo 121 dispone:

"1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de
alcance general y acuerdos cuando sean concretos".

"2. Los decretos de alcance normativo se llamarán
también reglamentos o decretos reglamentarios.

En doctrina existen otras clasificaciones, asi se
pueden mencionar las siguientes:

Actos de mero tramite: Son aquellos que facilitan,
preparan o instrumentalizan los actos definitivos o resolutorios,
ejemplos de ellos son: Los informes o autorizaciones.

Actos resolutorios. Son los que deciden el fondo del
asunto tratado, de manera que resuelven lo que el administrado
plantea y también las cuestiones derivadas del expediente
administrativo.

Actos Favorables. Son aquellos que reconocen un derecho
al administrado, de modo que le benefician, como sería la
liberación de un deber.

Actos de gravamen, Son aquellos que imponen una carga u
obligación al administrado.

Actos declarativos Serian aquellos que acrerditan un
hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su
contenido, como son el caso de las notificaciones o las
certificaciones.

Actos Constitutivos. Estos van a crear, modificar o
extinguir relaciones o suituaciones jurídicas subjetivas
en los administrados o en la propia administración
Publica, se citan: La expropiación, la
jubilación.

Actos Singulares. Cuando el destinatario del acto es un
sujeto perfectamente determinado o concreto.

Actos Generales. Son aquellos derigidos a una pluralidad
indeterminada de sujetos.

Actos Administrativos Simples. Son los dictados por un
solo sujeto de derecho administrativo, es decir existe una
única voluntad.

Actos Administrativos Complejos, son producto de la
voluntad concurrente de varios órganos o sujetos
administrativos, fundiéndose ambas voluntades en una sola.
Deben en consecuencia, perseguir un contenido y un fin
únicos, y dada esa unificación de voluntades, el
vicio en una de ellas alcanza al acto en sí,
invalidándolo. Así, se cita como ejemplo
típico de actos complejos, el decreto emitido por el Poder
Ejecutivo, que debe ser refrendado por el Ministro del ramo. Sin
ese requisito, el promulgado, carece de eficacia.

Validez del Acto administrativo.

Un acto administrativo se considera válido cuando
se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico,
entendido este en su sentido más amplio, como el conjunto
de normas y leyes vigentes en el país. (art. 128
LGAP)

Lo anterior significa que un acto administrativo
será válido cuando sus elementos se encuentren
sustancialmente conformes al ordenamiento jurídico, por lo
que para poder examinar dicha validez se debe tener claridad
sobre los elementos que lo componen.

Presunción de validez.

Por regla general, todo acto administrativo se presume
válido o legítimo (es decir, conforme con el
ordenamiento jurídico), incluso aquellos que puedan tener
vicios que provoquen la nulidad relativa. ( ) Esto quiere decir
que una vez adoptado el acto podría ejecutarse aunque se
hayan interpuesto recursos contra éste.

Los únicos actos que no se presumen
válidos son los que tengan vicios de nulidad absoluta
(art. 169 LGAP). En ese sentido, ver apartado 10.1. de esta
Guía.

Eficacia del acto administrativo

Un acto administrativo es eficaz cuando tiene capacidad
actual para producir los efectos jurídicos que el
ordenamiento ha previsto para la concreta función
administrativa que se ejerce.

El acto administrativo producirá efectos
después de comunicado al administrado, excepto si le
concede únicamente derechos, en cuyo caso lo
producirá desde que se adopte por parte de la
Administración, o sea, desde la fecha en que se dicta el
acto administrativo. (art. 140 LGAP)

Ejemplo: en caso de que la Administración le
conceda un plus salarial a un funcionario el 1 de marzo, pero le
notifica la resolución hasta el 1de abril, se debe
entender que los efectos de ese acto iniciarán a partir de
que se reconoció el beneficio y no a partir de su
comunicación, es decir, a partir del 1 de marzo se le
empezará a cancelar el beneficio.

Diferente es el caso de una sanción
administrativa, la cuál surtirá efectos a partir de
su comunicación al funcionario y no en la fecha que se
dictó el acto.

La debida comunicación será el punto de
partida para los términos de impugnación del acto
administrativo. (art. 141.1 LGAP)

Ejemplos de comunicación: la publicación
de un reglamento o la notificación de un acto
final.

Cabe señalar que el inicio de la eficacia puede
supeditarse a la existencia de otras circunstancias (art. 145
LGAP), tales como la aprobación. Ejemplo: el refrendo de
la Contraloría General de la República en el caso
de las contrataciones administrativas que así lo
requieran. Cabe señalar que la falta de refrendo provoca
la nulidad absoluta de los efectos del contrato y no de su
validez. Esto quiere decir que el contrato es válido pero
lo que está viciado de nulidad absoluta son los actos de
ejecución de ese contrato, los que se han ejecutado sin
contar con el refrendo contralor que le otorga eficacia. Esta es
una causal de nulidad absoluta expresamente establecida en la
ley.

Valides y eficacia.

Rodolfo Saborío Valverde explica la diferencia
entre validez y eficacia del acto administrativo en los
siguientes términos:

"(…) la eficacia se presenta como un complemento
imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la
actividad que hiciere la Administración para ejecutar el
acto administrativo no tendría connotaciones
jurídicas sino más bien fácticas; y a su
vez, el supuesto de la eficacia es la validez del acto
administrativo, sea esta real o presunta (…)". La validez es la
conformidad de los elementos constitutivos del acto
administrativo con el ordenamiento jurídico y la eficacia
es la capacidad que tiene el acto para producir los efectos que
establece el ordenamiento jurídico.

Es por ello que al tratarse de dos aspectos diferentes,
puede presentarse el caso de que un acto sea válido (acto
final de un procedimiento sancionatorio que se encuentra apegado
a derecho), pero no eficaz (notificación incorrecta del
acto final).

Asimismo, se puede presentar el supuesto de un acto que
siendo inválido (acto nulo por haber sido dictado por un
funcionario que no era competente), es eficaz (por cuanto fue
debidamente notificado al servidor investigado).

Eficacia: es la capacidad que tiene el acto
administrativo para producir efectos jurídicos.

En ese sentido, se debe tener claro que dicho concepto
es distinto al término eficacia definido como el
éxito de un procedimiento, sistema, medio o recurso para
obtener un resultado adecuado.

Ejecutividad: Consiste en la obligatoriedad o
exigibilidad inmediata del acto administrativo, luego de ser
comunicado, esto es, el derecho de la Administración
Pública de exigirlo y el deber correlativo del
administrado de cumplirlo. La exibilidad es un atributo de todos
los actos administrativos finales, existe siempre y significa que
el acto administrativo, por su condición de tal, debe de
cumplirse.

Ejecutoriedad: es la prerrogativa que tiene la
administración pública para poder ejecutar o hacer
cumplir los actos administrativos válidos y eficaces sin
necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia y aún en
contra de la voluntad o resistencia del administrado. (Art. 146
LGAP). Una consecuencia directa de la ejecutoriedad de los actos
administrativos es que los recursos administrativos no suspenden
su ejecución, salvo que ésta pueda causar
perjuicios graves o de imposible o difícil
reparación. (art. 148 LGAP)

El acto final en un procedimiento administrativo
sancionatorio es eficaz desde su notificación al servidor
que se va sancionar. Además dicho acto es ejecutivo por
cuanto la Administración Pública tiene el derecho
de exigir la imposición de la sanción y es
ejecutorio en razón de que no se necesita acudir a los
Tribunales de Justicia para poder aplicarla. En ese sentido, los
recursos ordinarios de revocatoria y apelación que se
puedan interponer contra el acto final, no impiden a la
Administración Pública aplicar la sanción,
salvo que se suspenda su ejecución ante la posibilidad de
que se cause perjuicios graves o de imposible o difícil
reparación al servidor sancionado.

Es importante señalar que en sede judicial
también es posible que se declare la suspensión del
acto administrativo.

Nulidades del acto administrativo

Es importante recalcar que para que el acto sea
inválido, la disconformidad con el ordenamiento
jurídico debe ser sustancial, por lo que aún cuando
el acto tenga un vicio, si éste es insustancial o
irrelevante, no provoca la invalidez del acto
administrativo.

Ejemplo: la Administración tiene un plazo de un
mes para resolver un concurso, pero de acuerdo con la misma ley
los plazos no extinguen la competencia para dictar el acto. En
este caso, si la Administración dura más del mes
existe una infracción al ordenamiento jurídico al
violar la obligación de resolver dentro de ese plazo, pero
esto no es tan importante como para considerar que el acto
carezca de validez, aunque efectivamente es un vicio en el
procedimiento.

Cabe indicar que si bien los vicios insustanciales o
irrelevantes no provocan la invalidez del acto administrativo,
sí podrían generar responsabilidad administrativa
del servidor, siempre que se demuestre la existencia de dolo o
culpa grave en la comisión de dicha irregularidad. (art.
158.5 LGAP)

La nulidad del acto podrá sobrevenir por la
desaparición de una de las condiciones exigidas por el
ordenamiento para su adopción, cuando la permanencia de
dicha condición sea necesaria para la existencia de la
relación jurídica creada, en razón de la
naturaleza de la misma o por disposición de
ley.

En este caso la nulidad surtirá efecto a partir
del hecho que la motive. (art. 159 LGAP)

Ejemplo: un funcionario que trabaja en San José
lo trasladan para Limón y le pagan zonaje. Seis meses
después lo vuelven a trasladar hacia San José pero
le siguen pagando el zonaje. En este caso, si bien el acto
administrativo al principio era válido pues se
cumplían los requisitos fácticos y legales para su
otorgamiento una vez que el servidor volvió a San
José desaparecen dichos requisitos, tornándose
inválido el acto administrativo hacia futuro, lo cual
constituye una invalidez sobreviniente.

El principio de conservacion de los actos
administrativos.

Este principio lo que establece es que si se tiene duda
acerca de la existencia o gravedad del vicio que adolece el acto
administrativo, se debe optar por la consecuencia que más
favorezca la conservación del acto administrativo. (art.
168 LGAP)

De este principio surgen varias reglas que operan en
relación con la validez de los actos
administrativos:

– Cuando haya duda sobre la clase de invalidez del acto,
debe entenderse que se ha producido una nulidad relativa y no una
absoluta, a fin de preservar los efectos ya realizados del acto
que se ataca.

– Cuando en el curso de un procedimiento administrativo
se produce un acto nulo, la invalidez no se comunica al resto de
los actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del
inválido. (art. 164.1 LGAP)

Ejemplo: en un recurso de apelación de un acto de
adjudicación la Contraloría General de la
República observa que la selección del contratista
se debe anular en razón de que la empresa adjudicada
ocupaba el segundo lugar en la calificación de las
ofertas. En este caso, al estar el vicio únicamente en el
acto de adjudicación y no en el procedimiento llevado a
cabo por la Administración, la Contraloría anula el
primero y remite el expediente para su readjudicación o
declaratoria de desierto. Como se puede observar, a pesar de que
existe un vicio de nulidad absoluta, éste provoca
sólo la nulidad del acto de adjudicación y no del
resto del procedimiento, el cual puede servir de sustento para
readjudicar o declarar desierto el concurso.

– La invalidez parcial del acto no implicará la
de las demás partes de éste que sean independientes
de aquella. (art. 164.2 LGAP)

Ejemplo: un acto de adjudicación compuesto de
varias líneas o ítemes puede ser apelado total o
parcialmente. En caso de que se presente un recurso y se impugnen
sólo una parte de las líneas, las otras adquieren
firmeza, por lo que aún cuando se anulen las primeras, las
segundas se mantienen válidas por ser independientes a las
otras.

La nulidad se genera por el vicio que afecta la aptitud
del acto para producir efectos en razón de su
disconformidad con el derecho.

La invalidez del acto administrativo podría traer
como consecuencia su nulidad absoluta o relativa, según la
gravedad de la violación cometida. (art. 165
LGAP)

El aspecto principal del acto administrativo es la
consecución del fin, por lo que a efectos de determinar la
gravedad del vicio y, por consiguiente, la existencia de una
nulidad absoluta o relativa, se debe analizar el mayor o menor
impedimento que significa el vicio para la obtención del
fin del acto.

En ese sentido se debe tener claro que no es procedente
la nulidad por la nulidad misma,

Existen tres supuestos en que se puede presentar una
nulidad absoluta:

– cuando faltan uno o varios de los elementos
constitutivos del acto administrativo real o
jurídicamente. (art. 166 LGAP)

– cuando existan los elementos constitutivos del acto
administrativo pero sean imperfectos (que existan pero que no
cumplan con todos los requisitos que la ley establece para su
validez), siempre y cuando dicha imperfección impida la
realización del fin. (art. 167 LGAP)

En ese sentido es importante recordar que la nulidad no
procede por la nulidad misma o sea por el mero incumplimiento de
la legalidad, sino que el vicio que la provoca debe ser no
sólo contrario al ordenamiento jurídico sino que
también debe impedir la realización del fin del
acto, aspectos que deberán motivarse y demostrarse
debidamente para declarar la nulidad.

– cuando la ley sanciona expresamente con nulidad
absoluta un determinado acto defectuoso o una
omisión.

La nulidad absoluta, evidente y manifiesta es aquella
notoria, que no exija un proceso dialéctico para su
comprobación, por saltar a primera vista. Es la nulidad de
fácil captación, y no puede hablarse de este tipo
de nulidad, cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de
comprobación, comprobación cuya evidencia y
facilidad constituyen el supuesto sustancial que sirve de soporte
fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos
denominar la máxima categoría anulatoria de los
actos o contratos administrativos…".

"… Este tipo de nulidad está referida a la
existencia de vicios del acto o contrato que sean notorios,
claros, de fácil captación, donde no se requiera de
mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya
que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal
magnitud, y que en consecuencia, hace que la declaratoria de
nulidad absoluta del acto o contrato sea consecuencia
lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia
palpable de los vicios graves que padece…"

Este tipo de nulidad se descubre por la mera
confrontación del acto o contrato administrativo con el
ordenamiento jurídico, sin necesidad de acudir a ninguna
interpretación, análisis profundo, o estudio de
expertos.

Eduardo Ortiz Ortíz señala que por nulidad
absoluta, evidente y manifiesta debe entenderse:

"… no la que es patente y grosera hasta para el lego
-lo que es hipótesis académica- ni tampoco la que
se refiere a sólo un tipo determinado de vicio grave, sino
toda la que afecte el orden público de la
organización y el funcionamiento de la
Administración y que es, por eso mismo, grave y peligrosa
para la colectividad. Arribamos así a una verdadera
tautología, pues toda nulidad es de pleno derecho
precisamente en la medida en que es grave, por afectar el orden
público…"

Ejemplo: En caso de que la Administración dicte
un acto donde se declara responsable civilmente a un funcionario
sin haber seguido un procedimiento administrativo que le otorgara
el derecho de defensa, dicha resolución no sólo es
absolutamente nula de conformidad con el artículo 223
LGAP, sino que además es evidente y manifiesta pues no se
necesita mayor esfuerzo y análisis para corroborar que se
está dejando en total estado de indefensión al
servidor investigado, algunos ejemplos de vicios del acto
administrativo que pueden provocar su nulidad absoluta, sin que
deba considerarse que éstos son los únicos
supuestos en que podría presentarse.

a) Por ausencia de uno o varios elementos constitutivos
del acto administrativo:

Competencia: ejemplos:

i.- En el caso de que la Municipalidad de San
José otorgue una patente para explotar un negocio en el
Cantón de Limón, es claro que dicha Municipalidad
es incompetente por razón del territorio para emitir ese
acto, lo cual provoca la nulidad absoluta.

ii.- Asimismo, en el supuesto que el ICE dicte una
medida sanitaria, es claro que su competencia no le permite
realizar este tipo de actos, por lo que éste sería
absolutamente nulo.

Cabe señalar que en algunos supuestos la
incompetencia no necesariamente implica la invalidez del acto
administrativo, como en el caso del artículo 67 LGAP, el
cual indica que el órgano que en definitiva resulte
competente continuará el procedimiento y mantendrá
todo lo actuado, salvo que ello no sea jurídicamente
posible. Esto es claro cuando el acto dictado se encuentra dentro
de la esfera de competencias de la institución a la cual
pertenece el servidor incompetente que adoptó el acto
originalmente, el cual luego puede ser convalidado por quien es
realmente su competente, por ejemplo, su superior.

Motivo: ejemplos:

i.- El acto final en que se sanciona un funcionario a
pesar de que los hechos que originan la responsabilidad no
estaban demostrados es nulo, pues el motivo fáctico no
existe.

ii.- Concesión de un terreno para
explotación agrícola a una persona que no
reunía los requisitos legales para ser beneficiario de ese
derecho. En este caso no existía sustento jurídico
que sirviera de motivo para el acto, por lo que adolecería
de nulidad absoluta.

Contenido: concesión de una patente para expender
licores a una persona que estaba solicitando los permisos para
operar una farmacia. En este caso no hay correlación entre
el motivo (cumplimiento de los requisitos para obtener una
patente) y el contenido (otorgamiento de la patente para expender
licores), por lo que el acto sería absolutamente
nulo.

Fin: ejemplos:

i.- autorizar una transferencia de fondos
públicos por parte del Instituto Nacional de Aprendizaje a
una Asociación Deportiva para promover la práctica
del baloncesto en Cartago.

ii.- autorizar un plus salarial a un funcionario para su
beneficio personal y no como reconocimiento de la labor que
desempeña.

En estos dos casos no se está cumpliendo el fin
establecido por el ordenamiento jurídico, ya que en el
primer supuesto no se están utilizando los recursos para
capacitar a las personas para trabajar y en el segundo no se
persigue ningún interés público sino que es
personal.

Procedimiento: en caso de que se dicte un acto
administrativo donde se declara responsable disciplinariamente a
un funcionario sin seguir el procedimiento administrativo,
habría una ausencia total de este elemento constitutivo,
lo cual originaría la nulidad del acto final. Esto es un
ejemplo de lo que usualmente se conoce como violación al
debido proceso.

La infracción de formalidades insustanciales no
provoca la invalidez del acto administrativo final pero sí
responsabilidad personal del funcionario que la
cometió.

b) Por la existencia de elementos constitutivos del acto
administrativo imperfectos que impidan la realización del
fin:

Procedimiento: en caso de que se realice un
procedimiento ordinario sancionatorio, pero se omita realizar la
comparecencia para recibir los alegatos y las pruebas de
descargo: el elemento procedimiento existiría pero
sería imperfecto, impidiendo la realización del fin
al no garantizarse el debido proceso al servidor
investigado.

En relación con este elemento se debe indicar que
sólo causará nulidad de lo actuado la
omisión de formalidades sustanciales, debiendo entenderse
como tales, aquellas cuya realización correcta hubiera
impedido o cambiado la decisión final en aspectos
importantes, o cuya omisión causare indefensión.
(art. 223 LGAP). En caso de tratarse de un procedimiento
ordinario, la ausencia de comparecencia sí sería
una omisión que causaría la nulidad
absoluta.

c) Por disposición legal que expresamente
sancione con nulidad absoluta un determinado acto defectuoso o
una omisión:

Ejemplos:

Artículo 15 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República: establece la
nulidad absoluta del despido de un Auditor o Subauditor por
inobservancia del régimen de inamovilidad dispuesto en esa
norma.

Artículo 20 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República: establece la
nulidad absoluta de los efectos de un contrato administrativo que
no cuente con el refrendo de la Contraloría General de la
República. En este supuesto el vicio que origina la
nulidad absoluta afecta la eficacia del contrato y no su validez,
lo cual se trata de dos aspectos diferentes.

Artículo 41.3 LGAP: los acuerdos de los
órganos colegiados cuyas actas no hayan sido debidamente
firmadas y formalizadas. Al tratarse de un órgano
colegiado el acuerdo es válido solo si cuenta con la firma
de todos los que lo acordaron.

Artículo 125.2 LGAP: desconocimiento del valor y
jerarquía de los actos señalados en los
artículos 120 a 124 LGAP.

Artículo 155.2 LGAP: revocación de un acto
declaratorio de derechos subjetivos sin el reconocimiento de los
daños y perjuicios causados.

Artículo 173.6 LGAP: anulación
administrativa de un acto contra lo dispuesto en el
artículo 173 LGAP, sea por omisión de las
formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y
manifiesta la nulidad.

Ejemplo: en caso de que en el procedimiento
administrativo no se haya otorgado audiencia al titular del
derecho subjetivo para que ejerciera su defensa o que la nulidad
a pesar de ser absoluta no es evidente y manifiesta.

Artículo 237.2 LGAP: actos en que hayan
intervenido funcionarios con motivos de
abstención.

Al respecto, se debe recordar que la LGAP en su
artículo 230 y el Reglamento de Abstenciones de la
Contraloría General de la República establecen una
lista de causales que impiden a un funcionario conocer de algunos
asuntos de su competencia, en aras de mantener la imparcialidad y
transparencia al momento de resolver el asunto.

Es por ello que si a pesar de tener un motivo para
haberse abstenido, el funcionario emite el acto, éste no
solo es nulo absolutamente sino que también
originaría responsabilidad disciplinaria para el
servidor.

Artículo 247.1 LGAP: comunicación hecha
por un medio inadecuado o fuera del lugar debido, u omisa en
cuanto a una parte cualquiera de la disposición del
acto.

Ejemplo: este es el caso en que la persona señala
para oír notificaciones un lugar o medio determinado y la
Administración le comunica el acto en otra
dirección En este supuesto la notificación como
requisito de eficacia, es nula absolutamente, aunque el acto
administrativo mantiene su validez.

Artículo 268.1 LGAP: acto administrativo que no
se realice en la sede normal del órgano y dentro de los
límites territoriales de su competencia, salvo que por su
naturaleza deba realizarse fuera de esa sede.

Por regla general la Administración realiza sus
actuaciones en su sede (instalaciones de la Municipalidad de San
José) y dentro de sus límites territoriales
(Cantón Central de San José), por lo que si no lo
hace así los actos podrían adolecer de nulidad
absoluta.

No obstante, la misma norma establece una
excepción que es cuando por su naturaleza el acto deba
realizarse fuera de la sede, por ejemplo, una inspección
de equipo que se encuentra en aduanas por parte de personeros de
la Municipalidad o evacuar una prueba testimonial en Guanacaste,
en razón de que el declarante tiene impedimento
médico para trasladarse a San José.

Asimismo, la norma señala que el servidor
podrá actuar excepcionalmente fuera de su sede por razones
de urgente necesidad.